Diritto parlamentare

Diritto parlamentare

Introduzione

Giulia Barattini IV anno Diritto parlamentare 10-03-20; Martedì - lezione 1

Termine lezioni 29 aprile. Luigi Gianniti, Nicola Lupo "Corso di Diritto Parlamentare", Il Mulino 2018. Sei lezioni "il Parlamento nella storia politica italiana"; tre lezioni sulle leggi elettorali; regolamenti parlamentari; iniziativa legislativa; immunità parlamentari.

Sistema delle fonti del diritto

11-03-20; Mercoledì - lezione 2

È un tema imprescindibile per capire il resto, è una chiave di lettura fondamentale. Normalmente si utilizza una definizione in base alla quale le fonti del diritto sono tutti quegli atti, o fatti, abilitati a produrre norme giuridiche; dentro questa definizione c’è lo scioglimento di un possibile equivoco, essendo sempre necessario tenere distinto il concetto di fonte del diritto rispetto a quello di norme, in quanto le prime sono quegli atti scritti, o quei fatti, che producono le norme giuridiche stesse, per cui le regole di diritto si collocano all’interno di atti o fatti.

Per quale ragione, allora, le fonti del diritto devono essere ordinate in un sistema, e cos’è un sistema? Un sistema è un’organizzazione fondata su determinati criteri, ed è necessario ricondurre la molteplicità di fonti che retrosta all’espressione "atti o fatti abilitati a produrre norme giuridiche" a un sistema, e cioè organizzarle sulla base di determinati criteri; infatti, se noi abbiamo di fronte due norme giuridiche avulse dal contesto in cui si trovano sul piano delle fonti, non possiamo sapere che efficacia giuridica abbiano, non se ne conosce il momento di produzione, né in quale atto o fatto vanno collocate, per cui l’operatore del diritto non è in grado di applicarle. Se, a loro volta, gli atti o i fatti non fossero riconducibili a un sistema, non si sarebbe in grado di definire il valore giuridico delle norme, ed ecco, da una parte, la necessità di collocare le norme giuridiche all’interno della loro fonte di produzione, dall’altra, a loro volta, quelle fonti devono trovare la loro collocazione all’interno di un sistema, perché solo così sarà possibile capire il valore della stessa e, pertanto, il valore giuridico delle norme ivi contenute.

Il sistema, quindi, è inteso come organizzazione di entità molteplici organizzate sulla base di una struttura che risponde a determinati criteri elaborati dalla scienza giuridica. Il rapporto gerarchico, il criterio cronologico e il rapporto di separazione di competenza sono alcuni criteri che servono per ordinare le fonti in un quadro sistemico. Nell’ordinamento italiano si suole distinguere le fonti applicando loro un rapporto di gerarchia, con fonti sovraordinate, e fonti subordinate, in una scala gerarchica appunto; il nostro sistema, in questo contesto, è dominato da una Carta costituzionale scritta, e rigida, che informa di sé tutto l’ordinamento, per cui al livello più alto si trovano la Costituzione, le leggi di revisione costituzionale, e le leggi costituzionali, che sono pertanto fonti super-primarie, sovraordinate a tutte le altre, comprese quelle primarie.

Al livello successivo si hanno le fonti primarie, ossia la legge ordinaria prodotta dal Parlamento con i procedimenti previsti dalla Costituzione e dai regolamenti parlamentari, e che si pone in un rapporto di subordinazione rispetto alle fonti costituzionali, rapporto che deve essere concretizzato della Corte costituzionale qualora non si sia avuto detto rispetto. Accanto alla legge ordinaria si hanno gli atti aventi forza di legge, il decreto legge, e il decreto legislativo.

Ci sono, poi, le fonti subordinate di secondo grado, e tra queste troviamo, per esempio, i regolamenti governativi, che sono fonti di secondo grado, che quindi devono rispettare quelle dei gradini più alti, prodotti dal Consiglio dei Ministri (nel nostro ordinamento vige il principio di collegialità di decisione del Governo). Il Governo produce anche altre fonti del diritto che si trovano in una posizione ancora inferiore, come i regolamenti ministeriali, e un regolamento che non passa dal Consiglio dei Ministri ma proviene da un singolo ministro si colloca in una posizione terziaria perché non è deliberato dall’organo collegiale.

Qualora si verifichi un’antinomia tra fonti che appartengono allo stesso livello, che sono equiordinate, si ha bisogno di un altro criterio per risolvere la stessa, per cui entra in gioco il criterio cronologico, per cui tra due leggi ordinarie che dicano cose diverse si avrà il fenomeno dell’abrogazione, esplicita o implicita, sulla base del tempo in cui quella legge è stata approvata, e questo criterio vale su ciascuno dei livelli. Il criterio cronologico, però, si coordina con il tema del rapporto generalità/specialità, in quanto può accadere che una legge in quanto speciale resista all’abrogazione da parte di una norma successiva, ma generale, perché il suo raggio di azione è protetto dalla sua specialità.

Decreto legislativo e decreto legge

Le leggi possono essere prodotte dal Parlamento, ma anche le Regioni hanno potestà legislativa ordinaria, e ci sono materie in cui Stato-Regioni hanno potestà legislativa concorrente, per cui lo Stato produce la legge-cornice, e ciascuna Regione disciplina la normativa di dettaglio. Entrambe queste fonti si collocano sullo stesso gradino delle fonti ordinarie, per cui le norme ivi contenute appartengono al rango delle norme contenute in fonti di grado primario, per cui non c’è necessità di applicare il criterio gerarchico, né quello cronologico o di specialità. La dottrina si è interrogata sulla necessità di introdurre un altro criterio per disciplinare i rapporti tra le due fonti, e il criterio è quello della separazione di competenza, essendo possibile che due fonti si collochino sullo stesso gradino gerarchico, e che i loro rapporti si dividano e coordinino sulla base di una differente area di disciplina: lo Stato disciplina l’area delle norme valide necessariamente su tutto il territorio nazionale e che costituiscono un parametro e un limite per la successiva legislazione di dettaglio della Regione, proponendo e ponendo in essere determinati confini giuridici che la Regione deve rispettare e in cui deve muoversi sulla base di quello che l’indirizzo politico ritiene opportuno in quel momento.

Questo criterio è decisivo per collocare i regolamenti parlamentari, che non sono fonti di rango costituzionale, né subordinate, ma sono fonti di rango primario che, però, si pongono rispetto alla legge in una posizione che non è né di sovraordinazione, né di subordinazione, e che per definire i rapporti tra queste due fonti è necessario introdurre il rapporto di separazione di competenza.

Il nostro sistema si fonda sul principio del bicameralismo paritario, fatto che impatta su diversi gangli dell’ordinamento costituzionale, tra cui il procedimento legislativo, per cui una legge è tale in quanto ha avuto un voto favorevole da entrambe le camere, nello stesso testo, all’interno del procedimento legislativo (i regolamenti, invece, non seguono questa modalità), con la sottolineatura del ruolo delle Camere e del Parlamento come luogo della sovranità legislativa nella teoria della tripartizione dei poteri.

Art. 76 Cost - Decreto legislativo

Art. 76 Cost - Decreto legislativo: “L’esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti.”

Si nota che il costituente aveva la preoccupazione di affermare il dominio parlamentare sulle fonti primarie, e infatti la norma si apre con una negazione, per cui questo atto è qualcosa di particolare e specifico rispetto a quello che occorre fare per produrre una legge ordinaria. Allora è possibile che il Parlamento deleghi questa funzione al Governo solo con la determinazione dei principi, e criteri, che devono essere entrambi presenti essendo i primi più generali e i secondi più specifici e, dopo aver individuato l’oggetto della delega, ne indica altresì le tempistiche che devono essere osservate, definendo così il rapporto tra legge delega e decreto legislativo (il costituente, infatti, aveva individuato un rapporto molto stretto).

Questa fonte, il decreto legislativo, è deliberata dal Consiglio dei Ministri, e la differenza rispetto ai regolamenti ministeriali che, pur deliberati dal CdM, sono fonti secondarie, sta nella presenza del Parlamento, che è assicurata dalla legge delega, dai criteri ivi contenuti, dai limiti di oggetto e di tempo, per cui è come se il Parlamento guidasse il Governo. Ciò non avviene, infatti, nei regolamenti governativi, che sono prodotti dal Governo senza che vi sia una così stringente fonte del Parlamento quale è invece la legge delega.

Art. 77 - Decreto legge

Art. 77 - Decreto legge: “Il Governo non può, senza delegazione delle Camere, emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria. Quando, in casi straordinari di necessità e di urgenza, il Governo adotta, sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, deve il giorno stesso presentarli per la conversione alle Camere che, anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro cinque giorni. I decreti perdono efficacia sin dall'inizio, se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione. Le Camere possono tuttavia regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti.”

Si lega con l’articolo precedente, ma il costituente capisce che vi possono essere situazioni tali da rendere indispensabile una produzione normativa immediata che salti le procedure previste per la legislazione ordinaria. Pertanto, dopo aver ribadito la negazione che si lega con l’articolo precedente, circoscrive il campo di azione, in quanto ritiene che necessità e urgenza debbano essere straordinarie, con quindi limitazioni su limitazioni. In questi casi il governo adotta, sotto la sua responsabilità di tipo sia politico, sia giuridico che riguarda tutti i componenti del Governo stesso, provvedimenti provvisori con forza di legge. Il decreto legge ha, quindi, due caratteristiche potenzialmente in tensione che devono essere ricondotte a una logica, ossia la provvisorietà, e la forza di legge, per cui il Governo, il giorno stesso in cui adotta il decreto, deve presentarlo per la conversione alle Camere, in quanto il decreto deve essere convertito in legge ordinaria per non incorrere nei problemi legati alla provvisorietà, e questa tempistica è talmente importante che si prevede che, nel caso in cui le Camere in quel momento siano sciolte, siano immediatamente convocate e si riuniscano in 5 giorni. La scadenza del decreto sono i 60 giorni entro i quali le Camere debbono compiere questo passaggio di fonte, ossia convertire la fonte decreto-legge in legge ordinaria e, se questo accade, non c’è alcun problema; i problemi sorgono, infatti, quando questa conversione non avviene. Ammettiamo che spirino i 60 giorni senza che le Camere siano riuscite in tempo a convertire; in tal caso i decreti perdono efficacia fin dall’inizio, dal giorno in cui sono entrati in vigore, pertanto il costituente conclude la norma asserendo che le Camere possono non convertire entro i 60 giorni, e questo crea un vuoto che, a sua volta può creare problemi, cui le Camere stesse possono ovviare intervenendo non con una legge di conversione, ma con una legge di sanatoria degli effetti in quei 60 giorni, ripristinando la fonte giuridica e dando una base ai fatti sorti in quel periodo, ma che spirati i sessanta giorni non esiste più. Nel momento in cui i componenti del Governo producono il decreto legge in quel momento, sotto la loro responsabilità, le norme vengono prodotte come tali, e non si conosce il destino che avranno. Anche in questo caso siamo dinanzi ad atti aventi forza di legge dal momento che entra in gioco in modo determinante il Parlamento, seppur in un momento successivo con la legge di conversione, e nel caso in cui non si riesca a convertire in 60 giorni si avrà un’ulteriore entrata in gioco eventuale con la sanatoria degli effetti.

Relativamente al decreto legge sappiamo che tutti i paletti posti in essere dal costituente, spesso sono stati ignorati dal legislatore, e spesso i governi ritengono di governare attraverso i decreti-legge, comportando che quella straordinaria necessità e urgenza che dovrebbe essere alla base della produzione del decreto legge può essere interpretata sia dal Governo, sia dal Parlamento in sede di controllo, in modo complice convertendo in legge decreti legge che non avrebbero mai dovuto vedere la luce, portando all’inflazione dei decreti legge, appunto. Anni fa, poi, si era sviluppata la prassi di reiterazione di decreti legge, per cui il Governo ne produceva uno, il Parlamento né lo convertiva velocemente né si prendeva la responsabilità di caducarlo, perché sapeva che verso la fine dei 60 giorni il Governo reiterava il decreto, per cui riniziavano i 60 giorni; questa prassi è andata avanti per decenni fino a che la Corte costituzionale, nel 1996, ha stabilito che la prassi della reiterazione, soprattutto quando così in voga, altera la forma di Governo e la forma di Stato perché fa venire meno la primazia legislativa che spetta al Parlamento, per cui è incostituzionale, a meno che non intervengano effettivamente nuovi motivi di eccezionalità e urgenza.

Fonti super-primarie

12-03-20; Giovedì - lezione 3

Le fonti primarie, in particolare la legge ordinaria, sono quelle approvate quotidianamente dal Parlamento. Le fonti di rango costituzionale, invece, hanno funzioni e rispondono a procedure diverse; infatti, la funzione è quella di costituire regole comuni per tutta la collettività a prescindere dalla maggioranza numerica del momento, che invece è determinante per approvare le fonti primarie: per approvare una legge ordinaria, infatti, è sufficiente l’ottenimento della maggioranza semplice in Parlamento.

In Parlamento si possono riscontrare tre tipologie diverse di maggioranze: la maggioranza semplice, quella assoluta, le maggioranze qualificate. La maggioranza semplice è costituita dalla metà + 1 dei votanti, e quindi non è predeterminabile a priori dipendendo da quanti sono presenti quel giorno, e da quanti votano; la maggioranza assoluta invece è predeterminabile, in quanto costituita dalla metà + 1 dei componenti della Camera, per cui a prescindere dalle presenze devono esserci, ad esempio, 316 voti positivi alla Camera dei Deputati; le maggioranze qualificate richiedono una frazione di 2/3 o 3/5, superiori alla maggioranza assoluta, per cui vi è la maggior difficoltà di raggiungimento del risultato.

Le fonti di rango costituzionale, proprio perché contengono le norme valide per la casa comune in cui si devono riconoscere tutti i consociati, hanno una produzione che risponde a un procedimento aggravato, ossia più pesante, difficile e complicato rispetto a quello con cui normalmente vengono approvate le leggi ordinarie da parte del Parlamento.

Quando nell’ordinamento costituzionale italiano si ragiona di produzione di norme costituzionali si fa riferimento all’Art. 138 Cost: “Le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali sono adottate da ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi, e sono approvate a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera nella seconda votazione. Le leggi stesse sono sottoposte a referendum popolare quando, entro tre mesi dalla loro pubblicazione, ne facciano domanda un quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali. La legge sottoposta a referendum non è promulgata, se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi. Non si fa luogo a referendum se la legge è stata approvata nella seconda votazione da ciascuna delle Camere a maggioranza di due terzi dei suoi componenti.”

È un articolo composito che va descritto nella sua scansione logico giuridica; all’inizio del primo comma l’articolo ci spiega l’oggetto di questa procedura, e compie una distinzione che va sottolineata, in quanto dice che esistono varie fonti di rango costituzionale, di cui la prima è la Carta costituzionale, che non è immutabile, ma modificabile con questa procedura, e le leggi costituzionali che modificano una norma della Costituzione sono le leggi di revisione della Costituzione. Tuttavia, esistono leggi costituzionali che non sono leggi di emendamento. Tutte queste fonti vengono adottate con un procedimento aggravato; infatti, sono adottate da ciascuna Camera con due successive deliberazioni a intervallo non minore di 3 mesi, per cui le letture -discussione, votazione ed eventuale approvazione- di un progetto di revisione costituzionale sono almeno due per ciascuna Camera, quindi almeno 4 in totale. La navette per quanto riguarda le leggi ordinarie è solo eventuale, se la seconda Camera approva nello stesso testo il progetto di legge approvato dalla prima la fase parlamentare finisce e inizia quella successiva di promulgazione da parte del Presidente della Repubblica, mentre qui il doppio passaggio per ciascuna Camera è necessario, perché previsto dall’art 138 stesso. Un ulteriore elemento di aggravio è la quantità di tempo minima, per cui noi abbiamo

• Camera 1 / Senato 1
• Camera 2 / Senato 2

Il termine di tre mesi intercorre tra Camera 1 e Camera 2, e lo stesso vale per il Senato, in quanto questo decorso di tempo ha un senso quasi illuminista che il costituente ha portato nel costituzionalismo democratico, cioè l’idea che il singolo parlamentare sia ben conscio dell’importanza giuridica, ma spesso anche storica, di ciò che sta facendo, dal momento che sta rivedendo