Diritto degli scambi Internazionali

Diritto degli scambi internazionali

Cenni storici sul processo di liberalizzazione commerciale degli scambi internazionali

Il processo di liberalizzazione degli scambi internazionali prende le mosse da quando a metà del 19esimo secolo il Regno Unito nel 1846 abbandona le corn laws: ovvero le leggi sui cereali che imponevano alti dazi su questa materia prima. Queste erano state imposte a protezione degli interessi dell’aristocrazia terriera inglese e furono nel 1846 eliminate.

L’abbattimento dei dazi doganali relativi ai cereali fu ulteriormente implementato dal trattato commerciale Anglo-Francese Cobden-Chevalier che introduce nella sua versione la clausola della nazione più favorita. Infatti, i trattati internazionali sono volti a regolare i rapporti reciproci fra due o più stati. Per tutti gli altri non riguardano. La clausola della nazione più favorita scardina questa impostazione e fa sì che le parti del trattato (Francia e Gran Bretagna) si impegnino a concedersi reciprocamente trattamenti più favorevoli dovessero accordare ad altri.

Questo processo funziona e permette di far partire una serie di accordi di libero scambio che caratterizzò il triennio 1863-1866. Questa rete di accordi sul libero scambio funzionò fino a quando la depressione economica e le pesanti conseguenze economiche e sociali derivanti dalla Prima guerra mondiale aprirono la strada di ritorno verso il protezionismo.

Dalla conclusione della prima guerra di indipendenza negli Stati Uniti e delle guerre napoleoniche in Europa, era emersa una nuova era di stabilità, caratterizzata da un’integrazione delle economie mondiali grazie:

• In primo luogo, all’istituzione della parità aurea come il regime monetario più diffuso a livello globale: Gold Standard, in virtù del quale le valute più importanti dei paesi che principalmente commerciavano tra essi hanno un rapporto fisso di cambio riserve auree.
• In secondo luogo, alla rivoluzione industriale che, unitamente all’introduzione dell’energia a vapore nel settore manifatturiero e nei trasporti marittimi e ferroviari, consentì una significativa diminuzione nei costi di produzione e di distribuzione.

Processo di disintegrazione dell’economia globale

Il processo di disintegrazione dell’economia globale inizia nel 1914 con lo scoppio della Prima guerra mondiale e soprattutto con il Trattato di Versailles alla fine della guerra. Questo impone infatti delle riparazioni alla Germania che viene vista come artefice primaria del primo conflitto, e condannata a pagare delle cifre che generarono il crollo economico tedesco.

Era stato imposto alla Germania infatti, non solo il costo dei danni di guerra, ma anche quello che le altre potenze europee avevano speso per combattere la guerra. Keynes mise in guardia delle conseguenze non solo politiche e sociali, ma anche economiche che questo comportamento nei confronti della Germania avrebbe portato. Keynes sarà proprio il delegato britannico che permise la costituzione degli accordi di Bretton Woods, che lo vedono come antagonista della delegazione statunitense capitanata da Harry White.

Nel periodo infrabellico fra la Prima e la Seconda guerra mondiale, gli stati mettono in atto comportamenti protezionistici, che non possono che peggiorare la situazione economica europea. Questi atteggiamenti protezionistici hanno declinazioni differenti nei vari paesi: ad esempio, viene attivata l’autarchia nel periodo fascista italiano, altri come gli Stati Uniti hanno messo in atto politiche molto aggressive per cercare di raggiungere vantaggi competitivi e cercare di evitare (infruttuosamente) quella che poi sarà la crisi del ’29 e il crollo della borsa, quindi la grande depressione (Smoot-Hawley Tariff Act).

Il piano statunitense era quello di innalzare barriere tariffarie estremamente alte su più di 20.000 prodotti. Questo portò quindi a un risultato nefasto sugli scambi commerciali, ed il commercio mondiale crollò del 63%. Al termine della Seconda guerra mondiale, la ricostruzione di un sistema di relazioni commerciali basato su regole condivise è fra le esigenze prioritarie: Corden Hull capisce infatti sin da subito che una pace tra le nazioni è indissolubilmente connessa ad una pace amichevole su una base egualitaria che possa garantire il libero commercio internazionale. Promuove ovvero l’abbattimento del protezionismo.

L'architettura istituzionale internazionale ideata da Bretton Woods

I protagonisti sono sostanzialmente la delegazione statunitense e quella britannica, che hanno il ruolo di ridisegnare l’architettura delle relazioni economiche, finanziarie e monetarie, ipotizzando nel luglio del ’44 un’architettura su tre pilastri per ricostruire i rapporti fra gli stati sulla base di tre istituzioni internazionali:

• FMI: International Monetary Fund cerca di arginare il sistema di valuta più o meno forti, instaurando un nuovo ordine monetario secondo il quale gli Stati aderenti devono impegnarsi nella non svalutazione della loro moneta attingendosi ad un range che vada tra il +1% e il -1% rispetto al dollaro, a sua volta legato al valore dell’oro.
• World Bank: Banca Internazionale per la Ricostruzione e lo Sviluppo spetta il compito di sostenere la ricostruzione dei Paesi devastati dalla guerra mediante prestiti a lungo termine in quanto istituzione creditizia volta al finanziamento dello sviluppo. Ad oggi si parla di un gruppo di banca mondiale, costituito da più banche e istituzioni. Questo ruolo di facilitare la ricostruzione degli stati europei devastati dal conflitto mondiale verrà poi reso possibile solo grazie al Piano Marshall.
• International Trade Organization: avrebbe dovuto avere da conto proprio le relazioni commerciali. Questo progetto non vedrà mai la luce. White e Keynes hanno infatti idee molto diverse: la costituzione di questo istituto nasce in crisi. Infatti, l’americano White voleva costituire un programma in termini di accordi commerciali, mentre l’inglese Keynes ne ricercava più che altro un termine di condotta.

Certo entrambi puntavano ad una riduzione delle barriere doganali e quindi di tariffe più basse, la messa al bando di restrizioni quantitative salvo quelle che richiedevano un sistema di tutele imprescindibile per la bilancia dei pagamenti, l’eliminazione delle sovvenzioni nazionali e delle sovvenzioni alle esportazioni e il trattamento delle imprese commerciali alla stregua di imprese private.

Proposal for Consideration by an International Conference on Trade and Employment

Altri paesi partecipano a questa iniziativa, perché nel 1945 il frutto dei trattati tra questi stati viene raccolto in una proposta che verrà pubblicata ed aperta alla discussione anche di altri stati. Questa discussione avviene sotto l’organizzazione delle nazioni unite, che nella prima sessione del febbraio ’46 convoca una conferenza internazionale nella capitale cubana, Avana.

Questa ITO non si occuperebbe della sola politica commerciale, ma anche dell’occupazione, della definizione delle attività economiche, del tasso di sviluppo economico, pratiche relative al commercio internazionale e agli accordi intergovernativi sui prodotti di base. Dall’altro lato invece cercare di migliorare l’accesso ai mercati di ciascuno stato che vorrà vincolarsi ai risultati attraverso la riduzione dei vincoli doganali.

Nel momento in cui questi principi dovrebbero essere messi nero su bianco, i compromessi non funzionano. Tutte le proposte nascevano infatti da compromessi fra gli stati che in realtà non hanno una condivisione unica e condivisa, ognuno cerca di imporre la propria visione dell’assetto commerciale fra gli stati, poiché la situazione è estremamente eterogenea.

• Gli USA ad esempio vedono negli altri stati degli sbocchi, e vorrebbero quindi che gli altri non limitassero le importazioni.
• D’altro canto, il Regno Unito è ancora legato al Commonwealth e non vorrebbe quindi rinunciare al commercio di prodotti con esso.
• Gli altri stati invece, soprattutto quelli ancora oggi in via di sviluppo, al contrario non hanno alcuna intenzione di rinunciare a limiti quantitativi, previsti dal pensiero statunitense, poiché sopprimerli impedirebbe il nascere dell’industria nazionale di quel determinato prodotto. Ovvero il paese in via di sviluppo che non mette barriere quantitative su un prodotto di propria produzione, non può avere un’industria propria in grado di soddisfare il proprio mercato, dall’altro lato non intendono rinunciare a sistemi di programmazione economica che gli sarebbero invece imposti dal pensiero inglese.

Visione critica di alcuni Stati in merito alla Carta dell’Avana

Gli stati hanno ciascuno dei problemi consistenti che si accavallano in grandi difficoltà economiche, ma non solo.

• Problemi di politica economica relativi alla protezione della quotazione della moneta.
• La necessità di dare un lavoro al maggior numero possibile di individui, indipendentemente dalla loro produttività e quindi della competitività del Paese.
• Il desiderio di avviare un’industria nazionale sostitutiva delle importazioni: tutti obiettivi incompatibili con un regime free trade.

Gli Stati Uniti, dal loro canto, non vedono di buon grado la democraticità della ITO: non si prevede in seno all’ITO, infatti, un sistema di ponderazione dei voti che assicuri agli USA un potere di veto come avviene invece e di fatto nel FMI e nel BIRS. Nelle organizzazioni dove ad esempio è istituito un processo di voto ponderato permette agli USA di imporre il proprio desiderio.

La carta dell’Avana

La carta dell’Avana in 106 articoli raggruppati in nove capitoli, disciplina tutti i più importanti temi emergenti dell’economia mondiale:

• Politica commerciale e dazi doganali
• Tassazione interna
• Regimi preferenziali
• Restrizioni quantitative
• Previsioni speciali inerenti aree di libero scambio e unioni doganali
• Divieto di dumping
• Attività economiche
• Occupazione
• Pratiche restrittive della concorrenza
• Sviluppo economico e ricostruzione
• Accordi intergovernativi sui prodotti

Questo comporta che se è vero che la Carta viene formalmente adottata attraverso la sottoscrizione di 53 paesi nel ’48, la mera firma nella stipulazione solenne non è sufficiente per la costituzione del rapporto, in quanto è necessaria la ratifica che si definisce come la manifestazione della volontà dello stato ad aderire alla disciplina pattizia. A rallentare il processo di ratifica, sono proprio gli USA e i suoi paesi satellite. La carta dell’Avana non verrà quindi soggetta a ratifica per i due anni successivi.

In particolare, perché le commissioni, e in particolare la commissione dei mercati esteri, registrano un malcontento di entrambe le fazioni: liberali e protezionisti. Viene infatti giudicata troppo blanda dai liberali ed al contrario che concede troppo agli altri paesi da parte dei protezionisti. In modo ufficiale quindi, il 6 dicembre del 1950 l’amministrazione Truman decide di lasciar cadere il progetto ITO.

General Agreement on Tariff and Trade e USA

Gli USA dirottano quindi il loro interesse al secondo ramo dei negoziati, quelli relativi alle riduzioni tariffarie, che nel frattempo sono giunti a un accordo: il General Agreement on Tariff and Trade. Gli obiettivi del GATT sono molto più limitati rispetto all’ITO, si riferiscono solo alle tariffe doganali ed al commercio. Viene poi stabilito che il congresso venga interrogato in merito alla normativa e alla partecipazione statunitense al GATT per renderla più effettiva.

L’abbandono dell’ITO e l’introduzione del GATT permette agli USA di accettare in modo molto rapido a questa nuova proposta, perché si occupa specificatamente del commercio. Consente quindi all’esecutivo di vincolarsi a questi accordi senza passare dall’approvazione del congresso. L’ottobre del ’47 entra in vigore il GATT. Anche se l’entrata in vigore avviene in modo strano, esso doveva infatti avvenire solo nel caso in cui venisse accettato da un numero di Stati non predeterminato pari a una percentuale prefissata delle relazioni commerciali fra paesi che prendevano come anno base il 1946. Questo processo verrà in realtà compiuto solamente da Liberia e Haiti.

Quindi il GATT in realtà non entra in vigore in modo perfetto, ma comunque produce effetti giuridici perché legato ad un protocollo di applicazione provvisorio: ovvero nelle more che il GATT entri in vigore, i 23 paesi sottoscrittori del GATT si comporteranno come se fosse già in vigore. Questo accadde perché si ipotizzava che l’obiettivo di raggiungere un numero di Stati partecipanti pari all’85% dei paesi che avevano incidenza nel commercio internazionale del ’39.

L’applicazione provvisoria del GATT viene poi pronunciata a tempo indeterminato, ma di fatto il GATT non è mai entrato in vigore. Quest’applicazione in via provvisoria è di fatto durata quasi mezzo secolo, ma nessuno Stato si è comunque mai soppresso alle regole economiche che stabiliva e si è comunque adeguato alle relazioni commerciali. Già il GATT applicato al primo round ha una lista di concessione tariffarie che riduce i dazi e le tariffe per un volume di 45.000 prodotti, pari a circa 1/5 degli scambi commerciali a livello mondiale.

Natura del GATT

Il GATT non era un’organizzazione né internazionale (come sarebbe stata l’ITO) né sovranazionale (come è oggi l’UE). Non aveva infatti né una struttura organizzativa e burocratica né un bilancio o un budget (quanto meno all’inizio). Di fatto le risorse finanziarie derivano dall’interim Committee of the International Trade Organization (ICITO), la Conferenza delle Nazioni Unite sul commercio e l’occupazione, sussidiario del Comitato economico sociale delle Nazioni Unite, quindi di fatto dall’ONU. Ovvero il GATT viene finanziato dalle Nazioni Unite, in quanto i singoli non versano delle quote di partecipazione come invece si fa nelle organizzazioni internazionali.

Inoltre, il GATT può essere visto come uno spin off dell’Avana. Il GATT ’47 conserva solo il quarto capitolo della carta dell’Avana, arricchendolo di alcuni contenuti. È suddiviso in tre parti:

• Il perno della prima parte del GATT è il principio di non discriminazione nei termini in cui tutte le parti contraenti si impegnano a concedere alle altre parti contraenti tutti i vantaggi che derivano dalla clausola della nazione favorita in relazione alle tariffe doganali e altre barriere al commercio internazionale.
• La parte seconda si occupa invece di dettare alcune norme di carattere materiale e sulla soluzione delle controversie.
• La terza parte è infine costituita da una natura procedurale e istituzionale, perché si rivolge ad articoli che trattano le materie di azioni collettive, sospensione e ritiro delle concessioni ed emendamenti e recesso.

Limiti del GATT

Il GATT sancisce poi alcuni limiti, i principali quattro sono:

1. Granfather clause: il GATT funziona sulla base del Granfather clause. Se, in genere, quando uno stato si vincola a un trattato gli impone di modificare tutta la propria normativa incompatibile con quanto sancito nel nuovo accordo, è un principio di logica giuridica che risale al diritto romano, secondo il quale la legge successiva abroga in automatico la precedente se essa è in contrasto con la nuova. Nel GATT ’47 NON viene previsto ciò. Questa legge dice cioè che gli stati si impegnano ad attuare nella misura più ampia NON incompatibile con la legislazione esistente nei paesi contraenti alla data della loro adesione. Ovvero, gli stati che abbiano una legislazione incompatibile con il GATT possono applicare la propria legislazione, mentre gli stati che non hanno regole in quelle materie NON possono crearne una nuova incompatibile.
2. Un esempio è quanto accaduto con il Dumping: la regola base del GATT a proposito di misure antidumping si riferisce solo ai dazi e misure compensative antidumping. All’epoca gli USA e il Giappone vedevano nel dumping un attacco molto serio alla propria industria nazionale, che rendevano le sanzioni molto più feroci a chi violava tali regole. Se nel GATT è previsto che solo le misure consentite siano misure di dazi antidumping, questa legislazione avrebbe dovuto essere abolita, ma gli USA grazie alla Granfather clause hanno potuto continuare a mantenerla, mentre gli altri stati se non l’avessero avuta non avrebbero potuto introdurla.
3. Esemplare è poi l’articolo 2 della legge n. 1307 del 7 novembre 1957, con la quale lo Stato italiano ratifica alcune modifiche ed emendamenti al testo originale del GATT 1947: “Piena ed intera esecuzione è data agli accordi internazionali indicati nell’articolo precedente, a decorrere dalla loro entrata in vigore, con esclusione delle norme contenute nella parte II del predetto Accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio. Tali norme potranno essere applicate soltanto in quanto compatibili con le leggi vigenti al 10 ottobre 1949, data di adesione dell’Italia all’Accordo generale suddetto.”
4. Questa debolezza degli obblighi internazionali del GATT si applica alla parte II dell’accordo ed è aggravata dal fatto che le norme del GATT sono formulate spesso in modo da non risultare sufficientemente chiare e precise.
5. Scarsa rappresentatività: il GATT non è aperto a tutti gli stati, ma solo a quelli che condividono un terreno liberista. Questo fa sì che la membership al GATT sia inferiore rispetto a quella di altre organizzazioni internazionali. Così che tutte quelle lacune strutturali poste volontariamente per facilitare l’adesione dei paesi, diventano sempre più complesse da gestire.
6. Mancato assetto istituzionale: il GATT non ha una struttura organica. Essendo un mero accordo commerciale, e non uno statuto, NON prevede degli organi veri e propri. L’unico riferimento ad un organo, ma puramente consultivo, è il Consiglio del GATT che tuttavia non esercita funzioni paragonabili a quelle di un’organizzazione internazionale.