I comuni hanno 3 fasi di sviluppo nel corso della loro storia.
• La prima fase consolare: troviamo una specializzazione di funzioni con un emergere delle funzioni della giustizia. Sono giuristi esperti.
• La seconda fase di sviluppo: il comune del podestà (primo Duecento). Il comune è costituito con l'obiettivo della tutela dell'ordine pubblico, motivo che porta alla formazione del comune. Si formano famiglie potenti che vogliono la supremazia sulla città, e si hanno delle lotte tra famiglie e tra fazioni.
Un mezzo per trovare una soluzione a questa serie di problemi, è tramite un potestà forestiero che gestisse la città. I podestà furono accompagnati dalla famiglia, ovvero l'equipe che comprendeva i suoi uomini di fiducia e dovevano tenere sotto tutela i tumulti cittadini. C'era anche il sindacato che poteva finire anche con l'irrogazione di sanzioni pecuniarie per una cattiva condotta amministrativa.
• La terza fase di sviluppo: tra “Società delle armi” e “Società delle arti”:  il capitano del popolo, i tribuni del popolo, organi istituzionali accanto alle istituzioni del comune. Siamo nella seconda metà del 200- date approssimate, ci sono differenza tra comuni e comuni-. Troviamo il dominio delle corporazioni nella gestione del comune, assumono un potere progressivamente maggiore e queste corporazioni possono individuare il capitano del popolo, figura unica, è una magistratura a tempo, inizialmente 1/2 anni, poi 10 anni, fino a diventare una dittatura, il signore della città. In questa fase ci son dei casi in cui al comune del podestà si affianca il comune del popolo, due gestioni che si sovrappongono, possono avere poteri similari, si verificano lotte, è una situazione complessa e complicata.

• Soluzioni diverse: diarchia tra comune del podestà e comune del popolo: Milano. Due gruppi di organi che si affiancano nella gestione della città, fino ad arrivare al potere signorile dei Torriani.
Al contrario in altre città ci fu la prevalenza del ‘popolo’ come a Firenze.
 
• Dal comune del popolo e delle arti alla Signoria, il potere è duraturo ed è trasmissibile ai discendenti, la gestione del potere deve essere nell'interesse della comunità, diventava invece un potere gestito come cosa privata, ed è trasmissibile ai figli
Troviamo così grandi e potenti famiglie, come gli Scaligeri a Verona.

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