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Il sindaco

Elezione e nomina


L’elezione diretta, conseguita con la maggioranza dei consensi, esprime la scelta della comunità ed ha trasformato il ruolo del sindaco al quale viene direttamente attribuita dai cittadini la responsabilità dell’amministrazione del comune con tutti i poteri conseguenti, in forza dei quali egli è titolare della funzione di governo. Il programma amministrativo presentato agli elettori con la sua candidatura e con quelle dei componenti della liste o delle liste collegate, costituisce un impegno assoluto verso i cittadini che, con il voto, gli hanno accordato la fiducia.
Il sindaco è l’organo responsabile dell’amministrazione del comune ed è il rappresentante dell’Ente, secondo quanto disposto dall’articolo 50 del T.U. (Testo Unico degli Enti Locali ) A nessun altro organo o soggetto l’ordinamento attribuisce la funzione di rappresentante generale dell’ente e conferisce la capacità giuridica per esercitarla. Il dodicesimo comma dell’art. 50 del T.U. stabilisce che il distintivo del sindaco è la fascia tricolore con lo stemma della Repubblica e lo stemma del comune, da portarsi a tracolla. Con la proclamazione della sua elezione il sindaco assume legittimamente le funzioni della carica che gli elettori gli hanno conferito, da esercitare secondo la legge, lo statuto, i regolamenti.

Ruolo e poteri

La legge, prevedendo che il sindaco, avvenuta la sua proclamazione, proceda alla nomina della giunta e convochi il consiglio, ha confermato che l’esercizio della carica ha inizio dal momento della proclamazione dei risultati elettorali. All’inizio della prima seduta del consiglio, avvenuta la convalida ed ove dovuta o prevista l’elezione del presidente dell’assemblea, il sindaco presta davanti al consiglio stesso il giuramento di osservare lealmente la Costituzione italiana. Dopo il giuramento egli comunica al consiglio la composizione della giunta comunale che ha nominato e che collaborerà con lui per realizzare il programma di amministrazione che sarà presentato entro il termine stabilito dallo statuto. Inoltre nomina i componenti della giunta, tra i quali un vicesindaco, e ne dà comunicazione al consiglio nella prima seduta successiva all’elezione con le modalità già esaminate. Il sindaco può revocare uno o più assessori e sostituirli, dandone motivata comunicazione al consiglio, così come, dopo aver preso atto delle dimissioni presentate da uno o più assessori, provvede alla sostituzione dandone motivazione al consiglio.
Il primo comma dell’art.48 del T.U. stabilisce che la giunta collabora con il sindaco nel governo del comune ed opera attraverso deliberazioni collegiali. Il sindaco costituisce con i suoi collaboratori, da lui stesso prescelti, un rapporto di fiducia che si concretizza con l’associazione di responsabilità nell’adozione degli atti collegiali di amministrazione; convoca e presiede la giunta, stabilisce quando si tengono le adunanze e il relativo ordine del giorno. La convocazione viene effettuata con le modalità previste dal regolamento. Nei comuni fino a 15000 abitanti il sindaco convoca e presiede il consiglio, stabilisce la data delle adunanze e l’ordine del giorno. Se lo statuto ha previsto l’elezione del presidente del consiglio, dallo stesso eletto nel suo seno, le funzioni pertinenti a tale carica sono esercitate dal presidente anziché dal sindaco. I consigli dei comuni con oltre 15000 abitanti sono presieduti da un presidente eletto tra i consiglieri nella prima seduta del consiglio.
Il sindaco partecipa, come membro effettivo, alle adunanze del consiglio comunale, con potere di voto ed è computato ai fini della determinazione del quorum delle presenze. Inoltre propone al consiglio indirizzi generali di governo; presenta proposte relative agli atti fondamentali di competenza del consiglio; risponde, direttamente o a mezzo degli assessori da lui stesso delegati, entro trenta giorni, alle interrogazioni e ad ogni altra istanza di sindacato ispettivo presentata dai consiglieri. Comunica al consiglio la nomina, la revoca e la sostituzione dei componenti della giunta. Infine, sentita la giunta, entro il termine fissato dallo statuto, presenta al consiglio le linee programmatiche relative alle azioni ed ai progetti da realizzare nel corso del mandato.
Il consiglio, secondo le modalità disciplinate dallo statuto, partecipa alla definizione, all’adeguamento ed alla verifica periodica dell’attuazione delle linee programmatiche da parte del sindaco e dei singoli assessori. Il sindaco provvede alla nomina, alla designazione ed alla revoca dei rappresentanti del comune presso enti, aziende ed istituzioni, in base non ad una pubblica selezione ma alle diverse competenze e professionalità. Tutte la nomine e le designazioni devono essere effettuate dal sindaco entro 45 giorni dall’insediamento, ovvero entro i termini di scadenza del precedente incarico. Il potere di revoca da parte del sindaco dei rappresentanti dallo stesso designati deve essere esercitato per motivi di interesse dell’ente rappresentato, da illustrare nel provvedimento di revoca, notificato all’interessato.
L’art.50 c.10 del T.U. conferisce al sindaco la competenza relativa alla nomina dei responsabili degli uffici e dei servizi e quella di attribuire e definire gli incarichi dirigenziali e di collaborazione esterna secondo le modalità ed i criteri stabiliti dagli articoli 109 e 110 del T.U., dallo statuto e dai regolamenti. E’ evidente l’intenzione del legislatore di assicurare al sindaco tutte le condizioni affinché possa esercitare le sue funzioni di organo responsabile dell’amministrazione comunale contando su un organo collegiale - la giunta - di sua fiducia e scegliendo i responsabili degli uffici e dei servizi, attribuendo gli incarichi dirigenziali e quelli di collaborazione esterna.
Gli incarichi dirigenziali sono conferiti a tempo determinato con provvedimento motivato e con le modalità fissate dal regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, secondo criteri di competenza professionale, in relazione agli obbiettivi indicati nel programma amministrativo del sindaco e sono revocati in caso di inosservanza delle direttive del sindaco, della giunta o dell’assessore di riferimento o in caso di mancato raggiungimento al termine di ciascun anno finanziario degli obbiettivi assegnati nel piano esecutivo di gestione o per responsabilità particolarmente grave o reiterata e negli altri casi disciplinati dai contratti collettivi di lavoro.
L’art.108 del T.U. ha previsto l’istituzione del direttore generale; nei comuni con oltre 15000 abitanti, previa deliberazione della giunta comunale, il sindaco può nominare un direttore generale, al di fuori della dotazione organica e con contratto a tempo determinato, secondo criteri stabiliti dal regolamento di organizzazione degli uffici e dei servizi. Il direttore generale è revocato dal sindaco previa deliberazione della giunta; la durata dell’incarico, inoltre, non può eccedere quella del mandato del sindaco. Quest’ultimo nomina il segretario, che dipende funzionalmente dal capo dell’amministrazione, scegliendolo tra gli iscritti all’albo di cui all’art.98 del T.U. Salvo quanto disposto dall’art.100 relativamente alla revoca, la nomina ha durata corrispondente a quella del sindaco che lo ha nominato. Il segretario cessa automaticamente dall’incarico con la cessazione del mandato del sindaco, continuando a esercitare le funzioni sino alla nomina del nuovo segretario. La nomina è disposta non prima di sessanta giorni e non oltre centoventi giorni dalla data di insediamento del sindaco, decorsi i quali il segretario è confermato.
L’art.50 c.2 del T.U. conferma al sindaco il compito di sovrintendere al funzionamento dei servizi e degli uffici ed all’esecuzione degli atti. La violazione del dovere di vigilanza del sindaco sulle attività degli uffici e degli assessori deve essere specificamente provata e non genericamente invocata.
Il sindaco, tenendo conto delle funzioni attribuite alla competenza dei dirigenti e dei responsabili di servizio, esercita le funzioni allo stesso attribuite dalle leggi, dallo statuto e dai regolamenti e sovrintende all’espletamento delle funzioni statali e regionali attribuite o delegate al comune e
infine esercita le altre funzioni attribuitegli quale autorità locale nelle materie previste da specifiche disposizioni di legge. In particolare, in caso di emergenze sanitarie di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale, le ordinanze contingibili ed urgenti sono adottate dal sindaco quale rappresentante della comunità locale. Negli altri casi l’adozione di provvedimenti d’urgenza, ivi compresa la costituzione di centri e organismi di referenza o assistenza, spetta allo Stato o alle regioni in ragione delle dimensioni dell’emergenza e dell’eventuale interessamento di più ambiti regionali.
In caso di emergenza che riguardi i territori di più comuni, ogni sindaco adotta le misure necessarie fino a quando non intervengano i soggetti competenti sopra indicati, coordina e organizza, sulla base degli indirizzi espressi dal consiglio comunale e nell’ambito dei criteri eventualmente indicati dalla regione, gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, nonché d’intesa con i responsabili territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, gli orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio, al fine di armonizzare l’espletamento dei servizi con le esigenze complessive e generali degli utenti. Tali orari possono essere modificati dal sindaco per rispondere alle necessità dell’utenza in casi di emergenza, connessi con il traffico e/o con l’inquinamento atmosferico od acustico o comunque quando si verificano circostanze straordinarie. Il sindaco prevede misure per l’armonizzazione degli orari che contribuisca , in linea con le politiche e le misure nazionali, alla riduzione delle emissioni di gas inquinanti nel settore del trasporto.
Per l’attuazione e la verifica dei progetti contenuti nel piano territoriale di cui all’art.18 viene istituito un piano di concertazione cui partecipa il sindaco stesso o, per suo incarico, il responsabile di cui all’art.24 c.2 Dopo l’approvazione da parte del consiglio comunale, i piani sono comunicati alle regioni, che li trasmettono al Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE), indicandone l’ordine di priorità. Per tale finalità è istituito un Fondo per l’armonizzazione dei tempi nelle città.
Alla ripartizione delle risorse messe a disposizione, che arrivano al limite massimo di 15 miliardi di lire annue a decorrere dall’anno 2001, provvede il CIPE una volta sentita la Conferenza unificata. Le regioni iscrivono le somme loro attribuite in apposito capitolo di bilancio, nel quale confluiscono altresì eventuali risorse proprie, da utilizzare per spese destinate ad agevolare l’attuazione dei progetti inclusi nel piano di cui all’art.24.
I contribuiti in questione sono concessi prioritariamente ad associazioni di comuni; a progetti presentati da comuni che abbiano attivato forme di cooperazione e coordinamento con altri enti locali per l’attuazione di specifici piani di armonizzazione degli orari di servizi con vasti bacini di utenza.
La legge 23 marzo 2001 n.93, recante disposizioni in campo ambientale, ha disposto all’art.17 quinto comma, che i sindaci, anche qualora non sussista previsione nello statuto comunale, possono promuovere specifici referendum consultivi sulle misure da adottare per il traffico, o sui piani del traffico già adottati dalle loro amministrazioni, al fine di attivare iniziative nell’ambito degli stessi piani per ridurre l’inquinamento. Con legge dell’8 marzo 2000 sono state stabilite disposizioni in materia sociale e norme per il “coordinamento del tempo nelle città” che si propongono di promuovere il razionale uso del tempo nelle città per fini di utilità e solidarietà sociale e che attribuiscono al comune e al sindaco compiti particolari.

Giurisprudenza relativa alle sue funzioni

La giurisprudenza ha espresso interessanti indicazioni in merito alle funzioni del sindaco. Si riportano di seguito alcune delle decisioni più significative.
In materia di delega di competenze agli assessori, la C.d.C. (sez. riun., 18 marzo 1996, n.13/A) ha stabilito che la responsabilità amministrativa per danno del sindaco non resta esclusa dall’aver delegato settori di competenza ad un assessore, in quanto l’autonomia di un delegato non può mai stare a significare l’annullamento totale delle responsabilità del sindaco delegante che continua a qualificarsi quale centro di imputazione di specifici e doverosi comportamenti per il solo fatto di aver conferito la delega. E’ stato successivamente ritenuto che “ la delega di funzioni conferite dal sindaco all’assessore affranca il delegante dalla responsabilità” per danni derivati all’ente in caso di omesso specifico esercizio delle funzioni. Per ciò che riguarda la competenza a fornire autorizzazioni sanitarie per laboratori e stabilimenti industriali, non è assegnata alcuna disposizione di legge o di regolamento al sindaco quale ufficiale di governo o quale autorità sanitaria locale. Ne consegue che la relativa competenza spetta alle U.S.L.(Cass. pen., III, 12 marzo 1998, n.5592, Cass.pen.1999, 3209).
Il Consiglio di Stato, V sezione, con sentenza n.766 del 15 febbraio 2001 ha affermato che il sindaco “non è solo l’autorità istituzionale competente in materia di provvedimenti volti a rimuovere danni o pericoli per la salute pubblica derivanti dall’esercizio di lavorazioni provenienti dalle industrie classificate “insalubri”, ma è anche titolare di un’ampia potestà di valutazione della tollerabilità o meno delle dette lavorazioni, esercitabile in qualsiasi tempo”, pertanto l’ingiunzione disposta dal sindaco nei confronti di un’impresa a presentare un progetto per l’eliminazione di paventati pericoli e di mettere in funzione l’impianto entro novanta giorni si inquadra correttamente nell’ambito di poteri spettanti al sindaco e previsti dall’art.216 T.U. cit. L’autorizzazione amministrativa per l’esercizio di un’industria classificata insalubre, ai sensi del D.M. 2 marzo 1987, è concessa e può essere mantenuta a condizione che l’esercizio non superi i limiti della più stretta tollerabilità e che siano adottate tutte le misure, secondo la specificità delle lavorazioni, per evitare esalazioni moleste; pertanto, in difetto di tali requisiti, il sindaco può disporre, ai sensi dell’art. 217 del T.U. 27 luglio 1934, n.1265, la revoca del nulla osta e la cessazione dell’attività. E’ illegittima, in mancanza di una espressa norma di legge, la delega al sindaco di poteri attribuiti al consiglio comunale, a meno che non abbia ad oggetto atti meramente esecutivi.

Funzioni quale Ufficiale di Governo

Il compito del comune nella gestione dei servizi di competenza statale sono quelli relativi ai servizi elettorali, di anagrafe, di stato civile, di statistica e di leva militare. Le relative funzioni, afferma l’art.14 del T.U., sono esercitate dal sindaco quale Ufficiale di Governo. L’art.54 del T.U. stabilisce che il sindaco, in quanto Ufficiale di Governo, sovrintende:
I - alla tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e ed agli adempimenti demandatigli dalle leggi in materia elettorale, di leva militare e di statistica, secondo le disposizioni relative a tali servizi che sono illustrate nella parte 39;
II – alla emanazione degli atti che gli sono attribuiti dalle leggi e dagli ordinamenti in materia di ordine e sicurezza pubblica. Nell’ambito degli interventi previsti per la tutela della sicurezza pubblica, può essere richiesta dal sindaco la partecipazione di contingenti dei corpi o dei servizi di polizia municipale all’istituzione di presidi mobili di quartiere nei maggiori centri urbani, dei servizi di soccorso pubblico e degli interventi per la sicurezza dei cittadini;
III – allo svolgimento, in materia di pubblica sicurezza e di polizia giudiziaria, delle funzioni affidategli dalla legge (per esempio l’art.57 c.p.p. secondo il quale è ufficiale di polizia giudiziaria il sindaco di comuni ove non abbia sede un ufficio di polizia di Stato ovvero un commando dell’arma dei carabinieri o della guardia di finanza);
IV – alla vigilanza di tutto quanto possa interessare la sicurezza e l’ordine pubblico, informandone il Prefetto.
Il sindaco provvede agli interventi immediati nella qualità di organo della protezione civile. Con l’art. 12 della legge n.265/1999 sono state trasferite al sindaco le competenza del Prefetto in materia di informazione della popolazione su situazioni di pericolo per calamità naturali.
Chi sostituisce il sindaco esercita anche le funzioni di competenza statale di cui all’art.54 del T.U.. Nell’ambito dei sevizi di cui al suddetto articolo, il Prefetto può disporre ispezioni per accertare il regolare funzionamento dei servizi stessi nonché per l’acquisizione di dati e notizie interessanti altri servizi di carattere generale. Ove il sindaco o chi ne esercita le funzioni non adempia ai compiti di cui all’art.54, il prefetto può nominare un commissario per l’adempimento delle funzioni stesse. Alle spese per il commissario provvede l’ente stesso. Nella materie previste ai punti I,II,III e IV nonché dall’art.14, il sindaco , previa comunicazione al prefetto, può delegare l’esercizio delle funzioni ivi indicate al presidente del consiglio circoscrizionale; ove non siano costituiti gli organi di decentramento comunale, il sindaco può conferire la delega ad un consigliere comunale per l’esercizio delle funzioni nei quartieri e nelle frazioni.
Sono per legge localmente organi della protezione civile i prefetti e i sindaci, i quali ultimi in tal caso agiscono, in forza di delegazione interorganica, in nome e per conto del ministero della protezione civile: ne consegue che la responsabilità per danno che l’attività “governativa” del sindaco possa eventualmente produrre ad altri soggetti non può essere che dello Stato poiché detta atiività è svolta in nome e nell’interesse di questo.
Il potere di ordinanza – Il potere di ordinanza resta confermato al sindaco quale Ufficiale di Governo e come capo dell’Amministrazione. Le funzioni da esercitare in tale qualità sono più compiutamente definite dallo statuto. Il T.U. ha attribuito ai dirigenti ed ai responsabili dei servizi tutti i provvedimenti di sospensione dei lavori, abbattimento e riduzione in pristino di di competenza comunale, per opere abusive.
La definizione “ordinanza” designa gli atti amministrativi con i quali il sindaco, in forza della potestà connessa con la carica ricoperta, fa sorgere nei confronti di un soggetto, o di una pluralità di essi, un obbligo di comportamento positivo (ordine di fare) o negativo (ordine di non fare), la cui osservanza determina l’applicazione di una sanzione a carico dell’inadempiente. Il sindaco, quale responsabile dell’Amministrazione comunale, deve assicurare l’osservanza dei regolamenti e delle leggi che disciplinano le funzioni del comune, mediante l’adozione di atti che possono avere contenuto autorizzativo od impositivo. Il sindaco, quale Ufficiale del Governo adotta, con atto motivato e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico, provvedimenti con tingibili ed urgenti al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità dei cittadini.
Le ordinanze ordinarie sono provvedimenti con i quali si impone ad un soggetto – od a una pluralità di soggetti – un determinato comportamento, previsto dalla norma d legge o di regolamento solo in astratto, trasformandolo così da un obbligo generico in un obbligo specifico e diretto. Organo competente ad emanare le ordinanze per l’attuazione dei regolamenti comunali e, più in generale, delle norme di legge e delle discipline di carattere generale relative alle funzioni di competenza proprie del comune, è il sindaco quale responsabile dell’amministrazione comunale. In caso di assenza od impedimento del sindaco il potere è esercitato dal vicesindaco, come stabilito dall’art. 53, c.2 del T.U.).

Eleggibilità e compatibilità

L’articolo 61 del testo unico, stabilisce che non può essere eletto alla carica di sindaco: il ministro di un culto; colui che ha ascendenti o discendenti ovvero parenti o affini fino al secondo grado che coprano nell’amministrazione il posto di segretario comunale. La Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità della disposizione, già compresa al n.2 dell’art.61, secondo la quale chi ha ascendenti o discendenti, parenti o affini fino al quarto grado che rivestono la qualità di appaltatore di lavori o di servizi comunali, non può essere eletto alla carica di sindaco. La norma sopra riportata è stata in tal modo corretta. La carica di sindaco di un comune compreso nella regione è incompatibile con la carica di consigliere regionale.
L’accettazione della candidatura a deputato o senatore comporta, per i sindaci dei comuni con popolazione superiore ai 20000 abitanti, la decadenza dalla carica elettiva ricoperta. Deputati e Senatori possono ricoprire le cariche di consiglieri comunali e provinciali. La carica di direttore generale, di direttore amministrativo e di direttore sanitario delle aziende sanitarie locali e ospedaliere è incompatibile con quella di sindaco. Non sono eleggibili i legali rappresentanti e i dirigenti delle strutture convenzionate per i consigli dei comuni, il cui territorio coincide con il territorio della A.S.L. od ospedaliera con cui sono convenzionati.
Con risoluzione del Ministero dell’Interno è stato ritenuto che non sussista incompatibilità fra la carica di sindaco in un comune con oltre 15000 abitanti e quella di presidente della provincia, non integrando il caso specifico alcune delle ipotesi di ineleggibilità previste dalle norme in precedenza esaminate.
Il Testo unico (articoli 69 e 70) conferma la giurisdizione del tribunale civile nelle controversie inerenti alla eleggibilità alla carica di sindaco. Avvenuta la proclamazione degli eletti da parte del presidente dell’ufficio elettorale centrale, le cause di incompatibilità possono essere rimosse successivamente a tale proclamazione e fino alla data della prima seduta del consiglio. Non possono essere rimosse le cause di ineleggibilità preesistenti all’elezione.

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